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毛光烈：积极探索跨行政区域统筹发展合作发展的有效途径

时间：2007/5/25 作者：管理员

——统筹余慈地区发展的调研报告

跨行政区域的统筹发展，是我们推进 “东扩、北联、南统筹、中提升”区域发展战略、提升城乡和区域协调发展水平中面临的一个新的重大课题，也是一个必须要突破的实践难题。4月中下旬，结合“百名书记蹲点调研”活动，我到余慈地区进行了四天的调查研究，考察统筹余慈地区发展实施一年多来的进展情况。其间，我实地勘察了余慈间18个主要交通建设节点，考察了余慈直达公交、姚北污水处理厂等公共服务基础设施，主持召开了直达公交、新农村建设等4个群众座谈会，两次余慈地区各套班子和部门负责人以及周巷、姚北当地基层干部参加的统筹工作座谈会，共听取了100多名干部群众的意见和建议。最后还结合调研成果，在余姚召开了市统筹余慈地区发展领导小组（扩大）会议，进一步总结、研究和布置统筹工作。通过调研，我欣喜地看到统筹余慈地区发展所带来的新气象和新面貌，基层干部群众依靠创新理念和实践智慧，正在探索一条跨行政区域统筹发展、合作发展、造福百姓的路子。现将调研情况总结报告如下：

一、余慈地区统筹发展赢得了民心、突破了障碍

余慈地气相连、水系相通，人缘相亲、文化相融，两市的大部分地区，历史上本来就同属一县，两地人民生产生活交流十分频繁，就连相互间干部交流也特别多。但是，由于分属不同的行政区域，两市间不仅产业服务功能不配套，整体资源配置效率很低，就连水、电、路、污水处理等基础设施建设也各自为政，互不配套，路断、水阻、污染现象比较突出。去年4月份，市委、市政府召开了余慈地区发展研讨会，开始拉开了统筹余慈地区科学发展的大幕。从调研情况来看，经过一年来的统筹实践，余慈两地合作发展已初见成效，势头越来越好。两地干部群众都很拥护、很支持，给予统筹工作很高的评价，认为统筹发展至少给他们带来了四方面的好处：

一是方便了群众。就拿开通余慈直达公交来说，原先余慈两城短短十多公里路程要转车三到四次，既费时又不方便。去年经过两地政府努力，开通了40多班余慈直达公交车。慈溪胜山的胡增安老两口经常往返两地照顾孙辈，他们说： “现在只花18分钟，比以前少10多分钟，如果算上以前绕行转车时间，节约的时间还要多。”我在乘坐直达公交车时问了许多乘客，并在随后召开的座谈会上征求大家意见，他们都表示这是一件大好事： “路况好了，票价不变，方便、实惠又安全，真是省心、省时、省力”、 “这在两地历史上是破天荒的第一回”，慈溪市交通建筑有限公司职工黄建国还说： “因为在车上的时间缩短，我老婆原来坐车时要晕车，现在都不晕了。”

二是避免了重复建设。基层干部群众在座谈会上对余慈中心城规划提意见时，对统筹基础设施建设很满意。他们反映，原先两地基础设施各自为战， “小而全”，你有的我也要有，有些实际上是可以合起来用的，浪费很大。姚北工业区污水处理厂把周巷工业污水管网接进来，一个厂处理两地水，共建共享，既省了钱又办了事。现在两地的供水、供电、污水和垃圾处理乃至文体等基础设施也在统盘考虑，优化布局，避免重复建设，让群众 “享受得到、享受得多”。

三是推动了产业合作。在调研中我也听取了一些往返于两地的经贸人员的意见，如在慈溪市集装箱运输有限公司驻余姚办事处工作的陆迪俊、经常要到慈溪浒山进货的方苏娥等，都认为通过统筹促进工贸合作、拉动经济发展，不是简单的相加关系，而是有叠加的效果，最终还是富了地方、富了百姓。两地干部也讲，余慈地区各有各的长处，余姚市场、物流基础较好，慈溪中小企业众多，“余贸慈工”统筹了，产业优势互补的效果会更加体现出来，到头来对大家都有利。

四是促进了优势互补。市水利局金俊杰介绍说，余慈两地水、地的互补性很强，需要相互支持。余姚水多，但水多也有水多的问题，就是排涝要借道慈溪。慈溪是宁波水资源最短缺的地方，同时宁波境外引水必须经过余姚才能到达慈溪。现在余姚每年支援慈溪2000万方水，以后还要增加。去年曹娥江引水的余慈两地工程都已开工，同时境外汤浦水库引水进程顺利，慈溪人喝上通过余姚流来的清水指日可待了。而在土地这个问题上，慈溪围涂资源充裕而余姚较少。现在把余慈地区作为一个整体来统筹安排，大家互相帮助和照顾，取长补短，可以互惠互赢。

余慈统筹工作才短短一年时间，刚起步做了一些基础性工作，但是发展势头很好，广大干部群众的热情空前高涨，大家形成了齐心协力搞统筹、讲合作的氛围，原先似乎牢不可破的行政区划障碍也被突破了。是什么让两地冲破了这么多年来的行政区划障碍，积极寻求合作、争相抓好统筹工作呢？在调研中，我就这个问题征询了两地广大干部群众，他们的回答归纳起来主要有三个方面：

一是着眼于造福百姓。老百姓可没有余姚市、慈溪市的概念，但不能没有一个整体方便的追求。路是一个路网，水是一个水系，地相连，人相亲。双乐社区曹伯丰书记的讲话很朴素，也很生动：“‘双乐村’就像出嫁的女儿一样，余姚是娘家，慈溪是婆家，两边都好，两边都乐，就是‘双乐’”。低塘街道的郑利刚说：“一条路两边都通，就缺当中600米、最后3公里，成了‘断头路’，群众经常来问这些断头路什么时候打通。以前我不好回答，现在回答起来底气很足。”有位老同志说，杭州湾我们都跨过去了，如果小小一条329国道也跨不过去，愧对父老乡亲，愧对子孙后代。

二是着眼于抢抓机遇。在座谈会中，干部群众多次提到杭州湾跨海大桥开通后，余慈地区到上海仅一个多小时的车程，希望利用好这个机遇，把两地发展搞上去。慈溪周巷镇石建芳等三人两年前合伙承包葡萄园，他说杭州湾大桥一通车，葡萄可以卖到上海去。余姚一位村干部也说，大桥通车，上海人到余姚肯定会多起来，四明山旅游会更加兴旺。还有一些干部群众讲，余慈地区是宁波接轨上海的桥头堡，以前他们利用上海的“星期天工程师”发展了块状经济，现在余慈地区已经成了全国三大家电基地之一、全国最大的塑料原材料集散基地，大桥开通后可以依托连接上海丰富的创新能力和人才资源，进一步提高产业的发展水平。大桥效应已经深入人心，抓机遇成了两地加强合作的倒逼动力。

三是着眼于共同发展。市里为了统筹余慈地区发展制定了《余慈中心城总体规划》，规划建设面积达203平方公里的余慈中心城。这个规划跳出了行政区域框架，把余姚的姚北和慈溪的周巷作为一个58平方公里的城区来规划，使余慈地区形成“一核、三片、三廊”的组团式发展格局。市里的同志包括我在内原来都很担心，一个城区分属两个行政区域的设想能否得到两地干部群众的认同。没想到在座谈会上余慈地区的干部群众都很赞同，认为这样规划有利于两地发展。一位干部说，过去两市有些好的合作，但多是单一项目上的，现在两市都很看重统筹，推进产业发展、水土资源在更大范围的统筹合作，把余慈地区作为一个整体来统筹安排，实现强强联合、优势互补，“1+1>2”。

正是有了这样的认识，使我们从上而下推动的统筹发展，变成了两地自下而上进行的合作发展，有了双方的积极性，自然就能跨越行政区域障碍。现在两地统筹合作的热情很高，周巷镇今年就确定要实施长泠江与周家路江的贯通工程，以及329国道周巷段拓宽工程，要把这两项工程作为献给统筹发展的见面礼。

二、统筹发展、合作发展要不断总结经验、更新理念

跨行政区域发展，是一个崭新的探索和实践，可以说没有现成的经验可以借鉴。如何确保统筹合作顺利推进，余慈两地干部群众在实践中不断摸索，他们认为，成功经验主要有四条：

第一，形成共识是基础。一些干部说，只有让群众了解、理解和得益，才能得到群众的共同赞同，也只有群众共同赞同的事才可能干得好。在座谈中，当我问群众对两地搞统筹知不知道、赞不赞成时，他们都说，当然赞同，当然知道，人人知道，大人小孩都知道。陈伟俊、徐华江两位市长都说，现在两市合作是历史上最好的时期。

第二，规划是先行的依据。规划是市里统筹余慈地区发展的重要举措，是两地开展合作的重要支撑。当地的一位领导讲到，正是有了规划，两地的合作发展、统筹发展才有可靠依据，我们干起工作来也更有底气，更有信心。统筹余慈地区发展的这一年是 “规划年”，《统筹余慈地区发展规划纲要》已经发布，余慈中心城以及其他专项规划正在编制完善，这些将成为统筹发展的依据、协调两地的行动指南、实现共建共赢的共同目标追求和动力。

第三，创新机制是动力。余慈合作发展已经在公共服务体制的改革创新上进行了有效探索，余慈直达公交、姚北污水处理厂共建共享都是其中的例子。当地的一位干部说，如果我们还是按照行政区划以传统的理念干事情，如果我们不创新发展理念和体制，那么像直达公交这样百姓期盼、百姓得益的好事、实事就很难实现。

第四，加强协调是保障。余慈两地政府建立领导互访和市长联席会议制度，及时对重大事项进行沟通协调，各部门也建立相应工作小组制度，制定专门的年度工作计划，这些协调机制的建立完善有效保障了统筹工作的持续推进。

除了这些好的工作经验之外，两地干部还经常谈起一些鲜活的合作理念，他们认为工作要拓展，理念首先要转变。归纳起来，他们的理念主要是三条：

第一，以民为先的理念。有位群众讲得很生动，老百姓不管是余姚市管，还是慈溪市管，都是共产党管；不管谁大谁小，只要为民办实事的政府就是好政府，为民办实事的官就是好官。周巷镇双乐村的老党员曹夏清说，做工作就要想着为老百姓办事，并且要秉公办事，只有把群众服务好，才能赢得群众的广泛支持，这是做好一切工作的重要保障。像开通直达公交、基础设施共建共享等，两地政府动了很多脑筋，也给自己添了不少麻烦，但他们以“把方便让给群众、把麻烦留给自己”的理念做工作，最终使群众赢得了实惠，他们也赢得了群众。

第二，互利共赢的理念。统筹发展的难点在于双方利益的协调，如果双方都仅从自己的利益出发，时时要赢、事事要赢、处处要赢，统筹合作就不可能顺利进行。余慈双方有正确的“舍得”理念，以整体的、最终的共赢为准，大家舍得，有舍有得，先舍后得，这舍那得，最终都得。比如余姚建设梁周线北延，慈溪要支持;慈溪建设西外环线，余姚要支持，双方都进行换位思考，互相支持、共同推进，打通了大家都得益。低塘街道的一位村干部说，以前一条路是“断头路”，老百姓当然有意见，现在统筹了，大家共同打通，双方百姓都受益。“断头路”就变成了“连心路”。

第三，“少花钱多办事办好事”的理念。统筹必须要体现资源的集约利用，体现出高的成效来。周巷镇一位领导说，“统筹发展的本质应该是实现余慈中心城城市功能的定位及其最大化”，“周巷第三人民医院营业收入有三分之一来自余姚”，“在现代经济条件下，无论是经济贸易还是公共服务，都可以通过区域合作来实现”。进一步加强两市资源整合和共享，成了两地干部群众的强烈愿望。

三、统筹发展、合作发展重在落实、贵在持续推进

余慈两地统筹发展任重道远，目前只是开了个头，具体发展蓝图还在进一步完善中，今后要走的路很长。要把蓝图变成现实，非要经过十多年乃至更长时间坚持不懈的努力才行。现在两地统筹合作有了一个良好的开端，要使之持续健康地发展下去，必须要因势利导，狠抓落实，一件一件推进各项工作，一步一步落实目标任务，不断有进步，持续见成效。结合调研，根据广大干部群众的要求和座谈会形成的共识，我们研究明确了当前统筹余慈发展的重点工作。

一是强化惠及民生的服务。当前主要做好五个方面工作：第一，全面打通“断头路”，围绕群众反映较多的“路阻”问题，加快慈溪西外环线与329国道贯通工程、慈溪童岙至余姚开发区公路等“断头路”建设，提高两地交通对接和共享水平。第二，启动实施周家路江和长泠江等水系治理，针对水系周边群众由于规划红线控制十年没能审批建房的情况，切实落实综合整治措施，扫除规划控制影响农民建房的障碍，为广大群众创造优美的人居环境。第三，继续推进公交互通，进一步扩大公交覆盖面，争取把余姚城区、慈溪城区、余北周巷城区的公交开起来，更好地方便广大人民群众。第四，做好水源供应保障，根据今年旱情趋势和气象报告，加快曹娥江引水工程、汤浦水库引水工程等重点工程建设，做好水资源的统筹调度、节约用水等工作。第五，加强用电保障，作为全市电网建设的薄弱环节，余慈地区要联合应对，加快推进500KV观城变、天一到河姆500KV线路等重点输变电项目建设，强化有序用电，保障好民生用电和发展用电。

二是深化统筹发展的规划。继续做好规划编制和实施工作，充分发挥规划在统筹发展的基础作用。深入实施《统筹余慈地区发展规划纲要》，抓紧完善并出台《余慈中心城总体规划》。加强“一核”、“三片”区域规划控制，尽快编制姚北、周巷城区规划，启动编制公交、供水、污水处理等专项规划。注重加强空间规划和专项规划同发展规划纲要的衔接，促进余慈地区规划与宁波市域规划的对接完善，建立完善推动规划实施的工作机制。

三是抓住机遇，打通余慈与杭州湾跨海大桥的大通道。着眼杭州湾跨海大桥开通对余慈区域发展带来的重大机遇，全力加快以余慈地区综合交通网为重点的一体化基础设施建设。抓紧推进大桥连接线和其他接线工程项目，尽快把余慈中心城连接杭州湾大桥的大通道打通，迅速形成余慈地区连接上海、接轨上海的大交通格局。完善余慈三城区的交通路网体系，加快梁周线、慈溪西环线、余姚东外环中横线西延、329国道整治等重点项目建设，确保便捷畅通。高标准、高水准推进交通通道建设，展示余慈发展的良好形象和环境。

四是创新有效管用的体制。进一步加强余慈统筹发展的体制机制探索和创新，推动实现优势互补、合作共赢。强化统筹的领导体制和合作机制，完善各层面的协商协调机制，全面推进已商定具体事项的工作进度。完善供水、垃圾污水处理等公共基础设施合作建设的体制机制，提高公共资源统筹配置和共建共享水平。建立区域产业提升协调机制，提升特色块状经济组织化程度和发展水平。加强科技、教育等社会发展的协调，完善治安联动、联合整治等机制。以体制机制的创新促进两地同城一体化的发展。

我想，只要我们充分尊重人民群众的首创精神，善于不断总结和推广广大干部群众好的经验、办法和理念，坚持不懈，扎扎实实地干个三年、五年，十年、二十年，余慈地区就一定会成为与世界一流大桥相匹配的，具有世界一流城市品质的宁波都市区北部中心。

（作者系宁波市委副书记、市长）

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