2016年1月26日，习近平总书记在中央财经领导小组第12次会议上关于森林生态安全的重要讲话指出：“森林关系国家生态安全。要着力提高森林质量，坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重、质量优先”，并明确指示要实施森林质量精准提升工程。森林质量不高确实是我国林业的最大短板，那么如何补齐短板，精准提升森林质量。为此本人通过去四川、广西、甘肃、河北、山西等地实地调研，查阅相关资料与文献，认真梳理分析全国各省“十二五”森林经营工作总结等形式，结合本人工作实际，从森林经营工作着手，把森林抚育作为精准提升森林质量的重要抓手，在此基础上形成了《关于精准提升森林质量的思考》调研报告。

一、我国森林经营工作现状

近几年来，特别是2009年我国实施森林抚育补贴以来，我国森林抚育工作实现了历史性突破，取得了卓越成效。据第八次全国森林资源清查结果表明，全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，森林蓄积量151.37亿立方米，森林每公顷蓄积量89.79立方米；全国森林植被总碳储量84.27亿吨。森林抚育为森林质量的提升、森林生态功能的增强作出了重大贡献。

（一）抓人才培训，森林经营的先进理念已深入人心。国家林业局印发了《全国森林经营人才培训计划（2015-2020年）》，从2013年起每年分南、北片区组织培训，同时还每年组织师资班，验收人员培训班等，共计举办了7期、650人。各省十二五期间共举办省级培训班191期、26715人，各市、县也相继举办了各类森林经营培训班，如江西省十二五期间省级培训了34期、市县级培训了3064期，共培训人员达21万人；大兴安岭严格执行三级培训制度，“十二五”期间培训各级各类人员93597人次；辽宁省制定了《全省森林经营人才培训计划（2015-2020年）》，2015年就培训643期，培训1.5万余人次。基本建立了国家、省、市、县四级森林经营人才培训制度。通过培训，不但提升了各地森林经营人员的理念水平、业务能力，而且也普及与推广了森林经营的先进理念，为科学开展森林经营打下了扎实的基础。

（二）抓资金投入，森林抚育的推进规模已明显加大。2009年国家启动实施了中央财政森林抚育补贴政策，中央安排森林抚育补贴任务2.81亿亩，有效改变了我国森林经营严重滞后的状况，大幅减少了森林抚育历史欠账，促进了森林结构改善、森林资源增长、森林功能发挥。云南、广西、北京、江苏、浙江等地也都相继出台了推进森林抚育工作的意见，并安排专项资金补助；宁波市、山西省晋城市等明确对中央财政森林抚育补贴项目给予配套补助，有效调动了基层积极性，加快了森林抚育的推进规模与速度。

（三）抓示范样板，森林抚育的经营模式已初步探索。2012年国家林业局确定了15个全国森林经营样板基地，已经初步总结出10个森林经营类型、140余种成熟的森林经营模式，建成了一批可供参观学习的样板示范林。各地也相继开展了省、市、县级样板基地建设，山西省建立了2个省级、6个市县级示范样板基地，选择人工落叶松、油松纯林、天然混交林、景观林和疏林幼龄林等不同森林类型开展近自然、多功能、目标树示范建设；辽宁省抓好了5个全国森林经营示范林场、41个省级森林经营示范单位、300余块森林抚育示范林建设，面积达3万余亩；甘肃小陇山林业实验局探索总结出了生长促进、冠层疏透、结构调整、生态修复、景观优化等5种森林经营模式。通过典型样板示范，既提升了当地森林经营水平，也带动了周边的森林经营工作，实现了以点带面的目标，为科学推进森林经营工作奠定了良好基础。

（四）抓制度建设，森林抚育的管理办法已更趋规范。为加强管理，国家先后出台了《中央财政林业补助资金管理办法》《森林抚育作业设计规定》《森林抚育检查验收办法》等，明确了县级自查、省级核查、国家级抽查三级检查验收体系。各地也都相继制定了各项管理办法，对实施方案、作业设计、项目审批、施工合同、资金管理、项目监管、成效监测等规范管理。河南省自上而下建立了计划管理、设计评审、核查稽查、合同管理、考核奖惩以及资金拨付、公开公示、技术培训等一系列抚育管理制度；河北省木兰林管局严格落实项目主管员、包片技术员、施工管理员，施工卡、竣工卡、验收卡，指导意见书、整改通知书，签订协议等“三员、三卡、二书、一协议”制度，确保了抚育施工质量；四川省强化监理，制定了监理方案，细化了监理措施，有效提高了抚育成效；江西省制定了《江西省中央财政森林抚育补贴政策成效监测试点工作方案》《江西省中央财政森林抚育补贴政策成效监测试点技术方案》，森林抚育效益监测体系已初步形成。同时各地积极推行专业队施工，江西省、北京市、浙江省、宁波市等地都组建了专业抚育队伍，通过专业队来实施森林抚育工作，提升了森林抚育的质量。

（五）抓规划引领，森林抚育的目标任务已基本明确。国家林业局出台了《全国森林经营规划（2016-2050）》，提出了未来35年我国森林经营工作的基本方针、经营原则、经营分区、经营策略、目标任务、技术体系、保障措施等，为今后森林经营工作的发展明确了方向。各地也相继编制了森林经营方案和森林抚育规划，实现科学有序经营。广西编制了《广西森林经营规划（2011-2020）》，要求国有林场和较大规模非公有制的经营单位编制森林经营方案；黑龙江省编制了《2011-2020年森林抚育实施方案》和《2010年-2015年国有林场森林抚育规划》，将森林经营活动落实到林班、小班；重庆市出台了《重庆市森林抚育补贴实施方案》，提出了项目实施、资金管理的具体办法和推进工程建设的保障措施；宁波市出台了《宁波市森林抚育实施方案（2015-2020）》，对全市森林依照不同的立地条件、郁闭度、森林质量划分为重点抚育区、适度抚育区、严禁抚育区三个区域，达到森林抚育分类经营的目的。

（六）抓标准制订，森林抚育的技术体系已基本形成。组织修订了《森林抚育规程》国家标准、《低效林改造技术规程》行业标准，制订了一批区域性森林抚育技术规程，指导有关省区研究制定了符合当地实际的森林抚育实施细则，山西、陕西、青海、江苏、四川、辽宁、大兴安岭等地都编制了《森林抚育规程》或《森林抚育技术细则》，北京、河南、河北、宁波等地编制了《生态公益林抚育技术规程》等，初步建立了以国家标准为指导，行业、区域和地方标准为补充的森林抚育经营技术标准体系，有效推动森林抚育经营工作步入标准化轨道，森林抚育质量逐年稳步提高。

（七）抓任务落实，森林抚育的建设成效已初步呈现。各地根据国家林业局下达的森林抚育任务，很抓落实，确保任务完成，十二五期间累计完成森林抚育面积达6.05亿亩。同时重视检查验收，抓好质量监管，确保了建设的质量，森林抚育的建设成效已初步呈现。一是改善了林分结构，“十二五”期间结构完整的森林面积比例提高了近5个百分点，质量等级好的森林面积比例提高了2个多百分点；二是增加了森林蓄积，与前五年相比，全国森林蓄积量增加14.16亿立方米，森林每公顷蓄积量增加3.91立方米，达到89.79立方米。全国森林每公顷年均生长量增加0.28立方米，达到4.23立方米；三是增强了森林生态功能，全国森林植被总生物量170.02亿吨，总碳储量达84.27亿吨，年涵养水源量5807.09亿立方米，年固土量81.91亿吨，年保肥量4.30亿吨，年吸收污染物量0.38亿吨，年滞尘量58.45亿吨，生态服务功能年价值超过13万亿元；四是丰富了森林景观，各地通过补植珍贵树种、彩色树种等措施，使树种更加多样，色彩更加丰富，景观更加优美，森林更加健康，同时也促进了森林旅游业的发展。北京市建设森林健康经营示范区50处10万亩，建成了昌平流村、怀柔桥梓、延庆四海等一批景观效果突出、林分结构合理，兼备一定森林休闲体验等功能的示范区，吸引了大量的市民休闲旅游，北京市山区旅游接待人数从2010年的1554万增加到2014年的1914万人，促进了山区农民的增收致富和区域经济的发展。

二、主要困难与问题

全国的森林经营工作虽取得了一定成效，但还存在许多困难与问题，主要有：

（一）经营意识不强。一些地方没有结合本地森林资源特点和主导功能定位，树立正确的森林经营理念，多功能经营、可持续经营的理念没有真正贯彻落实到森林经营实践中；一些地方存在公益林不需要经营、天然林不能经营的认识误区；一些地方对森林抚育重要性、紧迫性认识还不够，认为森林只要实施封山育林，即可实现资源增长、生物多样性增加，森林抚育可有可无，甚至劳民伤财；一些地方由于近年来项目资金管理日益规范和森林抚育任务重、质量要求高、补助标准低等原因，滋生了懈怠情绪、畏难情绪。

（二）推进力度不大。2009年至2015年中央安排森林抚育补贴面积为2.81亿亩，面积偏少。面上推进由于缺乏政策支持，各地积极性不高，推进力度也不大，全国每年完成森林抚育的任务只有1亿多亩，并且抚育质量不高。全国现有中幼龄林面积15.7亿亩，近年来，每年还新增幼龄林面积4000多万亩（由新造林成林进入资源而来）。按照我国气候条件和现行经营水平，从幼中龄林到成熟林阶段至少需要抚育3-5次。按最低经营水平，抚育3次测算，总的抚育任务量将达到50多亿亩次，如果按这个进度，将使许多林分错过最佳抚育时机，造成无法弥补的后果和损失，急需进一步加大森林抚育力度。

（三）政策扶持不够。国家虽对森林抚育实施了补贴，但每亩100元的补助标准太低，大部分地方政府又没有配套的补助政策，这与森林抚育的每亩成本300-500元差距较大，为此各地开展森林抚育的积极性不高，抚育措施简单，森林抚育的成效不明显；森林抚育补贴范围太窄，对集体与个人商品林没有列入补贴范围，影响了社会资本参与森林经营的积极性；地方政府没有全面建立支持森林经营的财政补贴政策，林区道路等基础设施建设、营林机具补贴、抚育剩余物利用等政策基本没有，使森林抚育机械化水平低，边山远山的林分受交通、经济等条件制约多年来没有进行抚育活动，抚育剩余物利用不多，抚育方式粗放；国家一级公益林、天然林禁止商业性采伐，如何开展经营性采伐的政策措施尚未明确，影响了抚育工作的推进。

（四）基层人才不足。各级林业部门特别是乡镇林业站、国有林场等基层单位作为森林经营的主要实施者与组织者，普遍存在人员少、年龄老化、技术落后等现象，难以将森林经营先进理念和技术措施落实并有效转变为现实生产力，影响了抚育质量与成效。

（五）科技支撑不强。各地对森林抚育成效监测重视不够，存在布点数量不足、不规范、不典型现象，数据收集不全，有些地方并未开展成效监测工作；样板基地建设存在不平衡性，国家重视，地方不太重视，有些省重视，有些省未开展，同时缺少精品示范工程，科技含量低，总结可推广的经验、模式不多；森林经营方式单一，方法不科学，抚育不彻底等现象仍然存在。

（六）经营机制不活。林权制度改革后，森林权属分散，而森林抚育等经营项目需要集中成片开展，这对进一步开展森林抚育工作带来不少问题。特别是涉及到群众个人林地时，存在不理解不放心不同意等现象，给抚育工作带来较大困难。

（七）管理制度不全。虽然国家、省都制定了森林经营中长期规划，但真正落地的，可操作的县级森林经营中长期规划、实施方案缺失，导致森林经营存在很大的盲目性，一些地方存在严重的短期行为；有些地方虽编制完成了森林经营方案，但存在编制不科学、执行力不强等问题，难以满足全面科学有序开展森林经营工作的实际需要；以森林经营方案为核心的森林采伐管理制度尚未确立，影响了抚育工作的开展。

三、精准提升森林质量的对策建议

森林抚育对改善林分结构，增加森林蓄积，丰富森林景观，增强森林功能具有重要作用，是精准提升森林质量的重要抓手。这几年通过绿化造林、森林经营，我国的森林质量虽有较大提高，但全国整体的森林质量仍不高，仍是一个缺林少绿、生态脆弱的国家。我国森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7，森林资源总量相对不足、质量不高、分布不均的状况仍未得到根本改变。迫切需要进一步加强森林经营，增加资源总量，提高森林质量，增强生态功能。

（一）完善政策措施，加大投入，为精准提升森林质量提供资金保障。一是要进一步提高补贴标准，建议国家补贴标准能从每亩100元提高到200元，同时建议省级配套，宁波市已明确从2016年起对中央财政森林抚育补贴项目给予每亩200元配套，确保有足够的资金用于森林抚育，以调动各地森林抚育的积极性，提高森林抚育的质量与成效；二是要整合资源，解决抚育资金不足的困难，如与各地开展的珍贵树种发展、木材储备林建设、景观森林打造等重点工程项目，与森防部门开展的病死木清理等结合起来，为项目实施创造良好条件。浙江省已确定了“十三五”期间结合森林抚育，建设珍贵彩色健康森林1000万亩、种植珍贵树种1亿株目标，每年安排补助资金1.5亿元左右；三是要出台政策，强化对森林抚育剩余物的利用，增加森林抚育的收入，以弥补森林抚育的资金不足；四是要拓宽森林抚育的补贴范围，建议将集体、个人所有的商品林列入补贴范围，这样才能调动社会各届参与森林抚育的积极性；五是要研究出台森林经营作业道、抚育机械等补助政策，提高抚育机械化水平。只有这样，才能调动基层森林抚育的积极性，也才能实现精准提升森林质量的目标。

（二）充实基层力量，强化培训，为精准提升森林质量提供人才保障。一是要出台政策措施，鼓励林业院校的大中专毕业生到乡镇林业站、国有林场等基层林业单位工作，充实基层力量，增添活力；二是要强化培训，要通过组织基层林业干部到林业高等院校深造，参加森林抚育培训班，到森林经营搞得比较好的地方学习考察等形式，进一步提升基层林业干部的森林经营技术和理论水平，并将先进理念贯穿到森林经营的全过程。同时要强化对具体参与森林抚育人员的培训，要学习大兴安岭坚持“先培训后上岗、不培训不上岗”原则的做法，以提高抚育人员的抚育水平，确保抚育的质量。

（三）抓好示范试点，广泛宣传，为精准提升森林质量提供舆论保障。一是要进一步抓好样板基地建设，实行国家、省、市、县四级联动，选择不同经营主体、不同森林类型、不同培育目标，具有代表性的森林开展样板基地建设，学习借鉴国际先进理念，整合资源，出台政策，加强专家团队的指导，确保真正建成一批具有国际先进水平，能够反映成效、得到广泛认可、发挥引领作用的示范样板工程，在政策、投入、机制、技术、模式等各方面总结出可学习、可复制、可借鉴的成功经验，为各地提供示范样板；二是要开展成效监测，要落实专业的林业科研机构，落实专门人员，选好样地，强化数据收集分析，特别是蓄积量的变化情况，检验森林抚育的成效；三是要广泛宣传，宣传森林抚育的先进理念，宣传森林抚育的重要性与必要性，特别是要宣传森林抚育的成效，从而使各级领导能全力支持森林抚育工作，使广大林农能理解、支持，并能积极参与森林抚育工作。

（四）科学编制方案，突出重点，为精准提升森林质量提供技术保障。一是要强化各级政府编制并执行森林经营中长期规划的职责，建立全国、省、县三级森林经营规划体系，特别是要在全国、省级规划体系指导下，科学编制县级实施方案，依据森林经营实施方案制定年度生产计划，搞好年度计划与规划任务的衔接，将森林经营任务落实到山头地块，确保森林抚育工作能有序推进；二是要突出重点，针对全国中幼林面积大的现状，要重点抚育立地条件好、地势平坦、交通便利、目的树种丰富、有培育前途的森林，而对立地条件差、坡度大、目的树种少、培育前途不大的中幼林可以暂缓抚育，确保把有限的资金发挥最大的效益；三是要分类经营，对生态公益林，重点要围绕目标树经营，尽量减少对森林的扰动，保持生物多样性和生态的稳定性。而对商品林则是以培育优质大径级材为目标，要采取多种抚育间伐措施，要通过透光伐、疏伐、生长伐、卫生伐，割灌除草、修枝、施肥等措施，促进树木快速生长。

（五）重视补植措施，选好树种，为精准提升森林质量提供质量保障。一是要通过补植措施，把珍贵树种、彩色树种有意识的补种进去，解决天然更新树种单一、材质差的不足，进一步丰富树木品种，提高森林质量，增强森林景观；二是要强化人工促进天然更新，对于林下天然更新的珍贵幼树幼苗，要加强保护，采取人工促进的措施，为珍贵幼树幼苗营造良好的生长环境。

（六）创新体制机制，强化管理，为精准提升森林质量提供制度保障。一是要强化森林抚育设计、监理、施工的专业化建设，探索创新森林经营组织形式，用好市场机制，激发经营活力，引导和培育森林抚育经营专业队伍、专业公司等市场主体，支持和鼓励社会资本、各类社会主体投入森林经营；二是要采取政府购买服务方式，推行项目设计、施工、监理招投标制度，选择懂技术、有能力、素质高的施工单位承担建设任务，建立第三方监理和检查验收制度，强化过程监督，确保抚育的质量；三是要积极推进林业股份合作制改革，实行林地所有权、承包权、经营权三权分离，培育新型林业经营主体，引导工商资本与农户建立紧密型利益联结机制，加快推进林业适度规模经营；四是要进一步加大森林采伐管理改革力度，建立以森林经营方案为基础的森林采伐管理新机制，科学确定、足额编制森林抚育需要的采伐限额，严格执行森林采伐技术规范和凭证采伐制度，实施科学经营。

（张冠生，挂职国家林业局造林司森林经营管理处）